理清“政府購買服務”與“PPP模式”的幾大概念

自今年財政部連發兩文《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）之后，地方政府展開了沸沸揚揚的項目融資自查自糾行動。依據財預〔2017〕50號及財預〔2017〕87文件要求，地方政府要對政府項目融資行為進行自查并限時上報，全面改正地方政府不規范的融資擔保行為，限時清理整改到位，對逾期不改正或改正不到位的相關部門、市縣政府，省級政府性債務管理領導小組提請省級政府依法依規追究相關責任人的責任。一時間地方政府岌岌自危，項目停滯，不知如何反應。

本文針對兩個文件內容涉及到的“政府與社會資本合作的PPP項目”與“政府購買服務”兩個重要概念先做離清梳理后，再論如何破題。這兩種融資模式是目前政府適用最廣泛的項目融資方式，以下我們來討論兩個概念的區別。

一、依據《政府購買服務管理辦法》的規定，政府購買服務是指通過發揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用。政府購買服務范圍應當根據政府職能性質確定，并與經濟社會發展水平相適應。屬于事務性管理服務的，應當引入競爭機制，通過政府購買服務方式提供。

財政部對“政府購買服務項目”有嚴格的適用規定：1、政府購買服務項目是通過政府預算的重點公共項目，而且要明確購買年限及納入中期財政預算；必須堅持現有預算后購買服務的原則；2、政府購買服務項目要提前列入各級政府的政府購買服務指導性目錄中；3、政府購買服務項目如未納入指導性目錄，需要先報財政部門進行審核備案、調整后實施。

二、《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金[2014]113號文）規定，對于投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作（PPP模式）。

在PPP模式中政府的付費方式分為三種：第一種是經營性PPP項目適用使用者付費方式，如高速公路、污水處理、電廠等等項目有明確的長期穩定的收費項目，能夠滿足項目投資回報，因此適用使用者付費方式。第二種是準經營性PPP項目，一般采用可行性缺口補助方式，即在使用者付費不足的情況下，由政府財政對投資回報依據合理回報率予以補足，例如學校、醫院、綜合管廊、市政免費公園等等收益項目現金流不充足，滿足社會投資的合理回報率有一定困難的項目；第三種是沒有經營收益的政府付費項目，例如市政道路、公益文化廣場等等。

通常進行違規操作的是，將PPP模式中“政府付費方式”的項目類型，改為“政府購買服務”項目，混淆視聽。究其原因，是因為PPP項目流程繁瑣、耗時較長；而“政府購買服務”相對審批簡單，簽訂協議就可以投入建設，對于社會企業來講時間成本低?？墒菍τ谡畞碇v，變相增加了政府債務，與之前的BT無異。

三、政府購買服務、政府付費、政府兜底的區別。

政府購買服務是PPP模式之外的一種政府進行公共服務項目建設的方式，有著嚴格的適用范圍，程序較PPP模式項目相對簡單，也是這次87號文重點嚴查的范圍。

政府付費是PPP模式中的付費方式的一種，PPP模式是國家大力提倡政府進行市政基礎建設和公益服務的模式，但是程序復雜、繁瑣，所以才會出現87號文所查的導致政府舉債嚴重違規的政府購買服務項目。

政府兜底是國家早就禁止的BT建設模式中，政府對社會資本及金融機構提供的一種投資回報的承諾。這種政府兜底與PPP模式有著本質的區別。政府兜底完全是政府舉債行為，與項目的市場運營經濟效益無關。

而PPP模式是建立在項目公司市場運營的基礎上，區別項目的經營收益情況下，經過科學的測算達到既滿足社會資本的投資合理回報利潤，也要平衡政府財政支出達到減小政府資金壓力，最大性價比的利用社會資本做更多的實事，而且盡量財政少出甚至不出錢的目標。

四、另外，此次87號文所禁止的項目范圍是濫用“政府購買服務”形式進行非法融資、增加政府債務的行為，而不是合法合規進行的“政府購買服務項目”。因此，各級政府不必“談87號文色變”，凡是合法合規的適用國家提倡的PPP模式以及“政府購買服務”，所有流程經專家評審、專業咨詢公司把控，資料合規齊備的項目，就確定不會出現87號文所提及的違規問題。中建政研作為專業的咨詢機構，也將發揮好政府“智囊”的作用，助力地方政府經濟騰飛！